Недостроенная Россия –
бесконечный процесс
на 5 трлн рублей
30 октября в РИА «Новости» прошел круглый стол «Незавершенное строительство в России: проблемы и пути решения». Целью мероприятия было определить влияние незавершенного строительства на экономику страны и как таковое понятие «проблемной незавершенки», обозначить основные проблемы и пути сокращения объемов незавершенного строительства, в том числе в свете реализации национальных проектов.
В мероприятии участвовали аудитор Счетной палаты Светлана Орлова, директор Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России Алексей Грановский, заместитель руководителя Федерального казначейства Станислав Прокофьев, председатель Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Государственной Думы РФ Николай Николаев, член Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Олег Ковалев, заместитель председателя Правительства Ленинградской области Михаил Москвин, вице-президент Центра стратегических разработок Наталья Трунова.
Как известно, строительство – это та отрасль, которая затрагивает большое количество других отраслей и влияет на жизнь каждого региона. Но сколько в России долгостроев и что с ними делать – до сих пор было не ясно. И, как отметил Николай Николаев, сама по себе ситуация выглядит дико.
В этом году Счетная палата провела масштабную работу по выявлению объектов незавершенного строительства (ОНС) по всей стране. Результаты анализа поражают – объем вложений на 1 января 2019 г. в 71,3 тыс. всех строящихся объектов составил 5,3 трлн руб. Из этих объектов 62,3 тыс. – строятся в плановом режиме, объем вложений в них – 3,8 трлн руб. Вызывают беспокойство 9 тыс. федеральных и региональных объектов, из них 3,3 тыс. – долгострои, строительство которых ведется более 5 лет, а 5,7 тыс. – брошенные. Следует особо подчеркнуть, что это два разных вида объектов, и решения по ним тоже могут различаться. Из проблемных объектов 2,2 тыс. приходится на федеральные, а 6,8 тыс. – соответственно на региональные. В денежном эквиваленте на долгострои приходится 1,14 трлн руб., а на брошенные – 0,33 трлн руб., т.е. проблема исчисляется примерно в 1,5 трлн руб.
Именно на этом положении дел и был сфокусирован взгляд участников круглого стола. Как посетовала Светлана Орлова, несмотря на принимаемые меры по сокращению объемов объектов незавершенного строительства, в том числе социального значения, существенных успехов в этом направлении не происходит. В большинстве это связано с тем, что у исполнительных органов на федеральном и региональном уровнях нет системной работы, направленной на решение поставленной задачи. Плюс ко всему, ни Градостроительный кодекс, ни другие нормативные акты сегодня не определяют понятие «незавершенного строительства», хотя оно активно используется в законодательстве.
А ведь брошенные объекты – это безрезультативно потраченные бюджетные средства. Причем, кроме прямых потерь нужно учитывать и невозможность использования земельных участков, которые зачастую считаются единственным оптимальным местом для размещения социально-значимых объектов, и созданные неудобства для жителей, и ухудшение городской среды.
Мало того, существуют риски переноса долгостроев в категорию брошенных объектов. Сегодня в долгострое числится 71 объект с объемом вложений 7,5 млрд руб., возведение которых идет больше 20 лет!
Кроме того, в настоящее время насчитывается 15 тыс. незавершенных объектов социального значения с объемом вложений 506,3 млрд руб., а это 25,6% от всех ОНС страны. Из них 835 объектов – брошенные, 570 – долгострои.
Брошенные или 30 лет недостроенные?
Не менее интересные данные привел заместитель руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом Евгений Гаврилин. Оказывается, на текущий момент в казне РФ находится 541 объект незавершенного строительства – они не имеют правообладателя в лице министерств и ведомств, и с ними ведет работу Росимущество. Что с ними делать? Их можно передавать на уровень регионов и муниципалитетов, где будет рассмотрено решение – пригодны ли они для дальнейшего использования или подлежат ликвидации. В последнем случае освобождается земля для будущих строек. За последние 2 года из объема ОНС, находящихся в казне, было вовлечено 124 объекта.
Всего же в реестре федерального имущества из брошенных объектов учтено 2800, относящихся к федеральной собственности.
Немного успокоил собравшихся Станислав Прокофьев, сообщив, что не за всеми 71,3 тыс. бухгалтерских записей стоит остов недостроенности. Система учета «незавершенки» ГИС «Управление» лишь содержит в себе всю информацию по подобным объектам, и только 28% по факту считаются недостроенными. Более 20% - это объекты, которые строятся в данный момент уже очень долгое время, из них несколько, время строительства которых превышает 30 лет. И есть странная группа, которую планируется прицельно изучить совместно со Счетной палатой, 10% объектов уже введены в эксплуатацию с соответствующими документами, но по неизвестным причинам не проведены через государственную регистрацию.
Как заметил Алексей Грановский, «незавершенка» - это штатная ситуация, т.к. в ФАИП все объекты находятся в этом статусе, потому что они строятся в данный момент. По его словам, многим не нравятся жесткие правила ФАИП, с помощью которых осуществляется государственное инвестирование. Однако большинство федеральных объектов, которые числятся брошенными, были начаты вне нормативного поля – плохое планирование, не было планов организации строительства и сроков готовности объекта. Поэтому сейчас объекты вносятся в ФАИП на основании решений от начала проектирования до конца – со всей цепочкой от финансирования до ввода мощностей. И если соответствовать требованиям, то объемы ОНС будут сокращаться – медленно, но верно.
Кому нужен недострой?
В чем же причины возникновения объектов незавершенного строительства? Оказывается, многие объекты строились без нормальной проектно-сметной документации, которая в дальнейшем переделывалась. Либо в силу ряда обстоятельств деньги не были выделены или затрачены, строительство не началось. Важен и фактор доступности, привязка и понятие логистики – это тот случай, когда детский сад строился не в том месте, где он нужен людям. Повлияла и точечная застройка. Кроме того, в долгостроях числятся и объекты министерств и ведомств, а зачастую хорошая земля отдавалась именно им, а не для строительства «социалки».
Также на риск возникновения новых ОНС указывает порядок формирования ФАИП, который допускает включения новых объектов при наличии аналогичных незавершенных и необеспеченных финансированием, в очередном финансовом году, но ранее финансированных через ФАИП.
Как же бороться с этой ситуацией? Светлана Орлова предлагает ориентировать федеральные и региональные власти на результативность работы в этом вопросе, к примеру, можно использовать дотации и расчет показателей оценки деятельности органов исполнительной власти. А наведя порядок в «незавершенке», станет легче реализовывать национальные проекты. При этом должно быть планирование не только где и что строить, а какой объект и почему должен быть законсервирован или вовлечен в хозяйственный оборот, если это актуально.
Например, может быть принято решение о продаже недостроя с аукциона, если считается нецелесообразной его достройка. Также возможно перераспределение объектов собственности, он может быть передан из одного вида собственности в другую, например, из федеральной в субъектовую и наоборот.
Необходима и гармонизация федерального законодательства с региональным, т.к. сегодня у каждого субъекта оно свое и правила свои. Кроме того, обязательно должен быть уполномоченный орган, который системно выстроит эту работу – по предварительным предложениям, им станет Минэкономразвития.
В связи с этим, как предложила аудитор Счетной палаты, необходимо проработать вопрос присвоения уникального идентификатора – иначе говоря, каждый объект должен иметь свой номер, который он будет получать в едином порядке. И уже сейчас на сайте Счетной палаты размещена карта по учету ОНС, а в декабре будет запущена платформа с подробной информацией об объемах «незавершенки». И только за 2018 г. количество ОНС снизилось на 3500 объектов.
И здесь – виноват 44-ФЗ
По словам Николая Николаева, предложение об открытости этой системы – самое правильное. Единственное, что работа должна проводиться быстро, пока данные не устарели. А появление такой системы будет помогать, в том числе противодействию недостоверной информации, которая очень часто появляется в отчетах.
Также он предложил изменить систему отчетности, которая основывается на данных освоения средств и искажает реальность. А чтобы не нарастала проблема, нужно отчитываться по результатам.
Немаловажно, что сегодня идет заявительный порядок фиксации ОНС – собственник может зарегистрировать объект, а может, нет – это его право. А причина реализации таких проектов – слабо развито государственно-частное партнерство. Ведь при частном партнере станет непозволительно строить объект 20 лет. Кроме того, необходимо вводить контракты жизненного цикла в законодательство, ну и, конечно же, зафиксировать в нем определение незавершенного строительства.
При этом, по словам Олега Ковалева, важнее сегодня – не допускать новых долгостроев. Сейчас планово вести работу на стройках мешает переход на 3-летний бюджет, который пока не закрепился в сознании регионов, что деньги обязательно к ним придут. Поэтому они не торопятся заниматься детальной проработкой проектов и документации.
Также нужно менять существующую контрактную систему, когда по итогам торгов подрядная организация определяется только деньгами, а не по опыту, людским ресурсам, профессиональному составу, собственным оборотам и прочее. Должен быть отбор – способна ли строительная компания создать данный продукт или нет? Ведь, как напомнил поговорку член Совета Федерации, что дешево строили – это скоро забудут, что плохо построили – будут помнить всю жизнь.
А Наталья Трунова заметила, что население смотрит не на проектно-сметную документацию и бюджетные строчки, а на конкретные брошенные объекты, и тут же возникают вопросы, почему они стоят в таком виде. Поэтому не нужно слишком экономить на стройке. Главная задача – построить качественно, а не сократить смету «в ноль». Единственное, что сделать сегодня это проблематично, потому что практически не осталось профессиональных сметчиков, особенно в регионах. Кроме того, необходимо регулировать ценообразование и совершенствовать нормативно-правовую базу, т.к., по ее словам, сегодняшние СНИПы подходят только для полей – ту же современную школу можно построить в чистом поле, а не в городе.
Регионы ищут выход сами
Опытом в борьбе с незавершенкой поделился Михаил Москвин, ведь, как известно, Ленинградская область – показательный регион с большим количеством стройки. Здесь на 1 января 2019 г. объем незавершенного строительства составил 26 млрд руб. Казалось бы – сумма огромная, но есть текущие объекты. За 6 лет было построено около 80 садов и 15 школ – сейчас многие находятся в процессе строительства. Но числится и около 100 незавершенных объектов, большинство из них 80-90-х гг., а также и объекты, непрошедшие регистрацию. Уже сегодня по 12 из них принято решение о дальнейшем использовании, по 8 – в процессе.
По его словам, необходимо разделять объекты – на находящиеся в строительстве, но считающимися недостроенными, недостроенные недавно, находящиеся в стадии проектной документации, и брошенные, которые уже опасны для людей.
Как отметил контрольный аудитор Счетной палаты Москвы Виктор Фабисович, строительство имеет мультипликативный эффект, а недостроенные объекты – преумножающийся мультипликативный эффект, который ложится грузом на экономику города и бюджет. В связи с этим в 2011 г. в Москве была создана оперативная группа при Департаменте градостроительной политики, которая занимается вопросами незавершенного строительства и долгостроями. За это время из перечня долгостроев исключено 494 объекта, из них только третья часть – бюджетные, остальные коммерческие. Сегодня в перечне находится 268 объектов, из них около 90 – бюджетные.
В Москве проводится работа по побуждению частных инвесторов закончить строительство – передача объектов, продажа и др. А для предотвращения появления новых недостроев заключается договор аренды на земельный участок не больше чем на 6 лет, и аренда с каждым годом повышается, что побуждает инвесторов быстрее заканчивать строительство. Также не выдается разрешение на строительство на один и тот же объект второй раз – иначе говоря, если инвестор не начал стройку в период действия выданного разрешения, то второй раз это разрешение ему не выдается, что ставит препятствие перепродажи участков. Всего объем в Москве незавершенного строительства в последние годы сократился на 20%.
Галина Крупен
Этот материал опубликован в ноябрьском номере Отраслевого журнала «Строительство». Весь журнал вы можете прочитать или скачать здесь.
