Монополизация рынка добралась до строительных лабораторий – вопреки закону

Говорит Светлана Моисеева:

- Прежде всего, хочу напомнить, что свод правил – это документ добровольного применения, который по 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» не может содержать обязательные требования – они устанавливаются исключительно федеральными законами и подзаконными актами. Таким образом, появление в добровольном своде правил обязательных требований – это нарушение действующего законодательства. Однако поправки в СП 48.13330.2019 «Организация строительства» (далее СП 48), инициированные и внесенные ФАУ «ФЦС», как раз и ввели обязательные требования к аккредитации строительных лабораторий в добровольный документ – в обход действующим законам. Таким образом, Федеральная служба по аккредитации (ФСА) фактически монополизирует рынок услуг по аккредитации лабораторий, не имея для этого ни материальной, ни законодательной основы.  Причем для строительных лабораторий не предусмотрен никакой переходный период – их просто поставили перед фактом таких изменений.

Правовые аспекты

Чтобы четко обозначить появившуюся проблему, прежде всего, нужно разобраться в нормативно-правовой базе. Как мы говорили ранее, в аккредитации на соответствие требованиям ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 «Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий» (далее ГОСТ ISO/IEC 17025) нет четкого понимания и формализованных требований к строительным лабораториям, а также не существует контроля на государственном уровне. Отсюда появляются и различные «инициативы», которые могут нанести ущерб как испытательным лабораториям, так и добросовестным органам по оценке их компетентности.

Так, в соответствии с приказом Минстрой России от 28 марта 2022 года № 207/пр было утверждено Изменение № 1 к СП 48.13330.2019 «Организация строительства» (далее – Изменение к СП 48), которое введено в действие с 29 апреля 2022 года (через 1 месяц).

Введен новый термин в пункте 3.9: «Строительная лаборатория - Юридическое лицо (или его структурное подразделение) или индивидуальный предприниматель, обеспечивающие выполнение испытаний, измерений и обработку их результатов (в том числе в процессе верификации контроля) при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и сносе объектов. Строительная лаборатория должна соответствовать требованиям компетентности согласно ГОСТ ISO/IEC 17025 (подтвержденной уполномоченной организацией в установленном порядке) и выполнять работы в соответствии с утвержденной областью».

Определяющим в термине является то, что соответствие строительной лаборатории требованиям ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 должно быть подтверждено уполномоченной организацией в установленном порядке. В термине не определено, что уполномоченной организацией должна быть только Федеральная служба по аккредитации (далее ФСА).

В пункте 9.1.44 установлено, что собственная или сторонняя (привлекаемая по договору) строительная лаборатория должна соответствовать требованиям компетентности в соответствии с ГОСТ ISO/IEC 17025.

При этом в пункте 9.1.47 определено, что лабораторный контроль (в том числе в составе строительного контроля и НТС) на объектах повышенного уровня ответственности (в соответствии с классификацией ГОСТ 27751), особо опасных, технически сложных и уникальных объектах (в соответствии с классификацией) и объектах промышленной безопасности (в соответствии с классификацией) может выполняться только аккредитованными строительными лабораториями, сведения о которых внесены в единую национальную систему аккредитации.

И в пункте 9.1.48 – «В случае выполнения лабораторного контроля и испытаний собственными или привлекаемыми по договору (сторонними) аккредитованными строительными лабораториями следует проверять их документы аккредитации, сведения, о которых внесены в реестр аккредитованных лиц федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции национального органа Российской Федерации по аккредитации».

Однако в соответствии с федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (статьи 1, 2 и 5) и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 октября 2020 года № 707 «Об утверждении критериев аккредитации и перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации» (пункты 2, 24), аккредитация в национальной системе аккредитации обязательна только для испытательных лабораторий, которые выполняют работы по исследованиям (испытаниям) и измерениям в целях обязательного подтверждения (оценки) соответствия, т.е. лаборатории, которые занимаются испытаниями продукции для выдачи сертификатов соответствия требованиям технических регламентов, а также для иных лабораторий, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлены требования о наличии аккредитации в национальной системе аккредитации. Таковыми являются, например, лаборатории, которые выполняют измерения физических факторов в рамках специальной оценки условий труда, задействованы в экологическом мониторинге, обеспечении санитарно-эпидемиологической безопасности, ветеринарном и фитосанитарном контроле, приемке лифтового хозяйства и другие.

Это положение также подтверждается и соответствующей информацией, размещенной на официальном сайте Федеральной службы по аккредитации: https://fsa.gov.ru/infrastructure/kogo-my-akkredituem/.

В отношении лабораторий, в том числе осуществляющих лабораторный контроль и испытания, указанных в пунктах 9.1.47 и 9.1.48 измененного СП 48, обязательность аккредитации в национальной системе аккредитации может быть установлена исключительно законодательным актом. Требования пунктов 9.1.47 и 9.1.48 СП 48.13330.2019 о том, что все строительные испытательные лаборатории должны быть аккредитованы в ФСА и сведения о них должны быть внесены в соответствующие реестры ФСА, противоречат законодательству Российской Федерации.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 29.12.2022) строительный контроль (а лабораторный контроль является его частью) проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, что не является процессом строительства.

Исходя из статьи 14 федерального закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О стандартизации в Российской Федерации» - «своды правил являются документами по стандартизации», и, в соответствии с пунктом 12 статьи 2 должны содержать «правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов». Содержание пунктов 9.1.47 и 9.1.48 СП 48 также противоречит указанному законодательному требованию.

Что на деле?

В июне 2022 года проведено исследование на предмет наличия у строительных лабораторий аттестатов аккредитации, выданных ФСА. Были проанализированы 1 100 лабораторий, работающих в строительной сфере. Только 3 из них проинформировали, что имеют аттестат аккредитации ФСА, что составляет 0,27%. Данный факт означает, что с введением положений пункта 9.1.48 упомянутого документа в нынешней редакции и буквальным следованием им, необходимо будет остановить все стройки в России, т.к. абсолютное большинство испытательных лабораторий, осуществляющих своею деятельность на строительных площадках, не имеют аттестатов аккредитации ФСА.

В настоящее время в строительной сфере Российской Федерации функционирует огромное количество «микро и мини-лабораторий», в которых работают 1-3 специалиста, осуществляющих испытания по 1-2 объектам испытаний, для которых требуется не более 3-х типов разного оборудования. Принуждение их к исключительной аккредитации в ФСА не имеет практического смысла, поскольку делает их присутствие на рынке испытаний и измерений нецелесообразным и экономически невыгодным.

ФАУ «ФЦС», ответственное за внесение изменений в СП 48, в своем письме в Минстрой России от 30.11.2022 г. признало некорректность трактовки пункта 9.1.48, подтвердив, что оно «приводит к случаям, при которых органами государственного строительного надзора и застройщиками (техническими заказчиками) предъявляются избыточные требования по аккредитации всех строительных лабораторий в Росаккредитации. ФАУ «ФЦС» предложило упразднить указание на исключительность аккредитации в ФСА и изложить пункт 9.1.48 в следующей редакции: «В случае выполнения лабораторного контроля и испытаний собственными или привлекаемыми по договору (сторонними) аккредитованными строительными лабораториями следует проверять их документы аккредитации».

Также необходимо учитывать и общее количество строительных лабораторий, включая заводские, производственные, научные и иные лаборатории. На территории РФ их количество исчисляется десятками тысяч. При этом штат Федеральной службы по аккредитации по данному направлению, включая привлекаемых экспертов, составляет несколько десятков человек. Отдельно стоит отметить и профиль экспертов ФСА, а именно то, что экспертов по направлению «Строительство» - единицы. Строительные испытательные лаборатории должны проверять технически компетентные эксперты с соответствующим профильным (строительным) образованием и опытом работы. Очевидно, что для реализации этого должен принципиально поменяться характер и объем работ ФСА, что приведет к необходимости выделять дополнительный существенный объем финансирования из бюджета РФ.

Обращает на себя внимание и пункт 9.1.2, в котором установлено, что строительный контроль (включая лабораторный контроль, проводимый строительной лабораторией), осуществляемый участниками строительства, должен выполняться утвержденными методами и с применением средств измерений, включенных в государственный реестр средств измерений (Госреестр СИ).  При этом практика показывает, что многие строительные лаборатории используют при проведении испытаний средства измерения, не включенные в государственный реестр средств измерений и имеющие только свидетельства о калибровке (например, при проведении неразрушающего контроля).

Кроме этого, федеральный закон от 26.06.2008 N 102-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "Об обеспечении единства измерений" (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.12.2021) четко устанавливает сферу государственного регулирования обеспечения единства измерений, где средства измерения, не предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, могут в добровольном порядке подвергаться калибровке.

То есть испытательные лаборатории (центры) в сфере строительства правомочны по своему усмотрению выбрать любую организацию, в которой намерены подтвердить свою компетентность.

Эпилог

Первые негативные результаты такого, по сути, незаконного решения об изменении СП 48 уже появились: Ростехнадзор направляет замечания строительным лабораториям со ссылкой на данный свод правил и ставит их в такое положение, что им или идти в ФСА, платить деньги и проходить процедуру, которая им не соответствует, или уходить с рынка. По факту Росаккредитация стала монополистом по аккредитации лабораторий – так не пора ли Федеральной антимонопольной службе обратить внимание на эту проблему?

Елена Шинкоренко

Этот материал опубликован в апрельском  номере Отраслевого журнала «Строительство». Весь журнал вы можете прочитать или скачать по ссылке: http://ancb.ru/files/pdf/pc/Otraslevoy_zhurnal_Stroitelstvo_-_2023_god_04_2023_pc.pdf